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《防洪法》部分条款解读

来源:    发布时间:2016年3月29日        打印  

第二十三条 禁止围湖造地。已经围垦的,应当按照国家规定的防洪标准进行治理,有计划地退地还湖。 

禁止围垦河道。确需围垦的,应当进行科学论证,经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后,报省级以上人民政府批准。 

【释义】本条是关于禁止围湖造地、围垦河流的规定。 

一、我国是一个湖泊较多的国家,面积在1平方公里以上的有2300多个,湖泊总面积7.6万平方公里,占全国国土面积的0.8%左右。就水面面积计算,青藏高原的湖泊面积占48.4%;东部平原湖泊面积占31%;内蒙古、新疆湖泊面积占11.5%;东北平原湖泊面积占5.7%;云贵高原湖泊面积占1.4%;其他地区湖泊面积占2%。但是,长期以来,随着经济的快速发展和人口的不断增加,人与水争地的现象十分严重,特别是长江中下游地区,人口稠密、经济发达,盲目围垦的现象比较普遍,使一些河道过洪断面减小,湖区面积和蓄洪能力锐减,河湖防洪能力下降。对于围湖造田,应当进行历史分析。人类发展生产,改善生活条件,采用围湖造田的办法扩大良田面积,有其历史的必然性。但是,围湖造田给人类造就大片良田的同时,也带来了很多弊端,特别是围湖造田超过一定限度以后,还会带来很大的危害和灾难。由于大面积湖泊被围垦,丧失了吞吐洪水、调蓄洪峰的巨大能力,江河洪水越来越猛,洪水位越来越高,大大增加洪水灾害。围湖造田,不仅对防洪是一大祸害,并且对于排涝、航运、渔业和其他与湖泊有关的综合利用事业,也带来了不少危害。 

由于盲目围垦,八百里洞庭越变越小,与解放前相比,洞庭湖湖面面积由1949年的4350平方公里,减少到现在的2691平方公里,调蓄能力由291亿立方米减少到138亿立方米。大量的超额洪水需要寻找出路,从而造成洞庭湖区洪涝灾害频繁发生的严峻局面。据统计,湖南大水灾年平均次数由70年代的0.25次上升到80年代的0.5次,1991年至1998年的8年当中就有6年发生特大自然灾害。另据统计,全国被围垦的湖泊至少有2000多万亩,减少蓄洪容量350多亿立方米。河湖防洪能力下降是近年来一些江河防洪形势紧张的重要原因。1998年长江流域发生了历史上罕见的特大洪涝灾害,又一次为我们敲响了应当尊重自然规律的警钟,只有尊重自然规律,人类才能得到自然的回报。退田还湖,才是防治江河洪水的一条出路,才能标本兼治,才能使湖区人民安居乐业。目前有些省已开始采取行动,把退田还湖等措施作为解决水患的战略性举措之一。湖南省委、省政府已采取措施整治洞庭湖,退田还湖后预计可增加湖面面积1886平方公里,加上现有的2691平方公里,到2010年,洞庭湖最大湖面面积可达4577平方公里,超过解放初期湖面237平方公里。 

二、盲目围湖造地、围垦河道,既破坏了资源与环境,又妨碍了江河行洪、湖泊蓄洪的作用,危害人类自身的安全。河道是行洪的通道,湖泊具有调蓄江河洪水的功能,一旦被围垦,就会影响江河的宣泄能力和湖泊调洪容量,保持河道行洪和湖泊调蓄洪水的能力,对保障防洪安全具有重要意义。早在1988年通过颁布的《水法》第二十七条就对禁止围湖造地、禁止围垦河流作出了明确规定,即“禁止围湖造田。禁止围垦河流,确需围垦的,必须经过科学论证,并经省级以上人民政府批准。”《防洪法》在总结《水法》实施多年以来的经验后重新作出规定,将这一问题更加具体、明确。这样,既与《水法》协调一致,又针对防洪的需要,作出更为具体、明确的规定。可以说,这是对《水法》第二十七条规定的延伸。 

  

第五十四条: 违反本法第十七条规定,未经水行政主管部门签署规划同意书,擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的,责令停止违法行为,补办规划同意书手续;违反规划同意书的要求,严重影响防洪的,责令限期拆除;违反规划同意书的要求,影响防洪但尚可采取补救措施的,责令限期采取补救措施,可以处一万元以上十万元以下的罚款。    

【释义】本条是关于擅自建设防洪工程和其他水工程的责任的规定。 

  一、行政法律责任是指因实施违反本法规定的行为而引起的,由行政机关依法给予制裁的,并且是必须承担的法律后果。行政法律责任的基本特征是:第一,这种法律责任属于对轻微违法,尚不够追究刑事法律责任的行为的行政制裁,追究行为人行政法律责任的目的是为了惩罚违法人,教育其他人。第二,由法律规定的行政管理机关或者违法行为人所属的单位和其上级机关依法对违法的单位或者个人进行处罚,这就使得这种法律关系主体之间的地位是不平等的,一方为管理者、领导者,另一方为被管理者、被领导者。第三,这种法律责任的给予和承担是通过行政法律程序进行的。  行政法律责任分为行政处罚和行政处分,本条是对违法行为人的行政处罚,是指国家特定的行政机关或者法律授权的其他组织对犯有一般违法行为的单位和个人追究的行政责任。 

  二、按照本法第十七条的规定,在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的,除了应当符合防洪规划的要求,水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容外,其可行性研究报告在按照国家规定的基本建设程序报请批准时,必须附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。这是本法为了适应防洪的需要,针对一些地方不严格遵守防洪规划的问题专门作出的强制性规定。虽然我国1988年颁布的《水法》已经规定了“经批准的规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据”,但是由于缺乏有效的监督管理手段,目前不严格遵守规划的问题依然存在。防洪是社会公益性事业,其社会效益是显著的,但对局部利益来说可能是效益不明显的甚至是没有效益的。一些单位在建设防洪工程和其他水工程、水电站时,更多地考虑局部利益、小集体的利益或者是单项工程自身的效益,往往置防洪规划于不顾,盲目建设。这种不符合防洪规划的要求的工程,不仅严重影响防洪,甚至会给工程本身也带来极大的危险和损失。因此为了切实保障防洪规划的执行,加强对规划实施的监督管理,本条规定对未经水行政主管部门签署规划同意书,擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的,责令停止违法行为,补办规划同意书手续;违反规划同意书的要求,严重影响防洪的,责令限期拆除;违反规划同意书的要求,影响防洪但尚可采取补救措施的,责令限期采取补救措施,可以处1万元以上10万元以下的罚款。 

三、根据本条规定,有关违法行为人承担法律责任的条件是:第一,未经水行政主管部门签署规划同意书,擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站。所谓“擅自建设”,是指行为人在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站时,没有取得水行政主管部门签署的规划同意书。第二,违反规划同意书的要求,影响防洪的。 

四、按照本条规定,有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中,发现并经确认有违反本法第十七条的规定,擅自建设防洪工程和其他水工程、水电站的行为的,应当首先责令违法单位立即停止正在进行的活动,到有关水行政主管部门补充办理签署规划同意书的手续。对于违反规划同意书的要求,严重影响防洪的,责令违法行为人限期拆除。对于违反规划同意书要求,影响防洪,但尚可以采取补救措施的,责令违法行为人限期采取补救措施,可以处1万元以上10万元以下的罚款。责令限期采取补救措施,是指有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中,发现并经确认有违反本法第十七条的规定,在建设防洪工程和其他水工程、水电站的过程中违反规划同意书的要求,影响了防洪,但是还可以采取补救措施的情况后,向进行上述违法工程建设的单位发出处罚通知,要求其在一定期限内采取补救措施,消除由于违法建设对防洪造成的影响。同时可以处违法行为人1万元以上10万元以下的罚款,这种罚款不是一种必罚的行政处罚措施,即可以处以罚款也可以不处以罚款,是否处以罚款要根据违法行为的性质、情节和造成的后果大小等实际情况来决定,但如果处以罚款,则只能在1万元以上10万元以下范围内进行处罚。根据《行政处罚法》的规定,罚款应当全部上缴国库。 

  

  

  第五十五条:违反本法第十九条规定,未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程,影响防洪的,责令停止违法行为,恢复原状或者采取其他补救措施,可以处一万元以上十万元以下的罚款。 

 【释义】本条是关于未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向等工程影响防洪的责任的规定。 

  一、按照本法第十九条的规定,国家确定的重要江河的规划治导线由流域管理机构拟定,报国务院水行政主管部门批准;其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定,报本级人民政府批准;跨省、自治区、直辖市之间的省界河道的规划治导线由有关流域管理机构组织江河、河段所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门拟定,经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后,报国务院水行政主管部门批准。 规划治导线是整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸工程的依据,按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程,是为了保证河道正常的行洪、泄洪,若不按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程,不但会影响河水的走势,在洪水到来时,可能会导致溃堤等事故发生,或者影响行洪畅通和防洪工程、堤坝的安全。因此,本条明确规定了违反本法第十九条规定的法律责任。 

  二、根据本条规定,承担行政处罚的行为应当具备以下条件:有关单位在整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程时,违反本法第十九条的规定,未按照规划治导线进行这些工程的建设,其结果影响了防洪的。 

三、有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中,发现并经确认有违反本法第十九条规定,未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程,并且影响到防洪的情况后,首先应当责令行为人停止违法行为。能够恢复河道原有状态的,应当责令违法建设单位拆除已经建设的河道工程或者控制引导河水流向、保护堤岸等工程,恢复河道原有的状况;如果不能恢复河道原貌,但是可以采取其他补救措施进行补救的,则应当责令违法建设单位采取其他补救措施,以避免因不按照规划治导线整治河道等,造成河道防洪能力的减弱或河道的破坏。此外,执法机关还可根据不同情况,对违法建设单位处1万元以上10万元以下的罚款。根据本条规定,罚款不是一种必须实施的行政处罚措施,即可以处以罚款也可以不处以罚款。要根据违法行为的性质、情节和造成的后果大小等实际情况来决定是否处以罚款。 

  

第五十六条 违反本法第二十二条第二款、第三款规定,有下列行为之一的,责令停止违法行为,排除阻碍或者采取其他补救措施,可以处五万元以下的罚款: 

 (一)在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的; 

 (二)在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的; 

 (三)在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。 

 【释义】本条是关于在河道、湖泊管理范围内进行违法活动责任的规定。 

 一、按照本法第二十二条第二款的规定,在河道、湖泊管理范围内禁止进行以下活动:建设妨碍行洪的建筑物、构筑物;倾倒垃圾、渣土;从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。按照本法第二十二条第三款的规定,在行洪河道内禁止进行以下活动:种植阻碍行洪的林木;种植高秆作物。 

 关于河道、湖泊的管理范围,本法第二十一条第三款作了明确规定,即有堤防的河道、湖泊,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地;无堤防的河道、湖泊,其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。同时本法第二十一条第四款还规定了河道、湖泊的管理范围如何确定,即流域管理机构直接管理的河道、湖泊的管理范围,由流域机构会同有关县级以上地方人民政府依照这一条第三款的规定界定,其他河道、湖泊的管理范围,由有关县级以上地方人民政府界定。 

 要保证在洪水来临的时候能够使其不发生危险并顺利地被排泄出去,就要首先保证河道、湖泊的蓄洪、行洪能力,而河道、湖泊的蓄洪、行洪能力的大小在很大程度上取决于河道、湖泊的状态是否稳定,如果河道、湖泊的管理范围内没有建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,没有倾倒垃圾、渣土,没有从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动,也没有在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物,河道、湖泊的行洪能力和蓄泄兼施的能力就能够得到最大限度地发挥,洪水就不会对国家财产和人民的生命财产安全产生影响。因此,本条规定了违反本法第二十二条第二款、第三款规定行为的法律责任。 

 二、按照本条规定,行为人如果实施了下列行为之一的,就应当承担相应的行政法律责任:1.违反本法第二十二条第二款的规定,在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物;2.违反本法第二十二条第二款的规定,在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土;3.违反本法第二十二条第二款的规定,在河道、湖泊管理范围内从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动;4.违反本法第二十二条第三款的规定,在行洪河道内种植阻碍行洪的林木;5.违反本法第二十二条第三款的规定,在行洪河道内种植高秆作物。其中“影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”包括:在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体;修建围堤、阻水渠道、阻水道路;在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开发集市贸易活动;未经批准或不按照国家规定的防洪标准、安全标准整治河道或修建水工程和其他设施;未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘,在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施,在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘;在堤防安全保护区内进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等。 

三、按照本条规定,有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中,发现并经确认有违反本法第二十二条第二款、第二十二条第三款规定的行为以后,首先应当责令违法单位或者个人在一定的期限内停止正在进行的违法行为。同时,应当根据违法活动的不同情况,责令行为人排除阻碍或者采取其他补救措施,即以行政命令的方式责令违法进行上述活动的单位或者个人在一定的期限内排除阻碍,比如拆除违法建设的妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者由违法行为人清除其倾倒的垃圾。渣土等;或者以行政命令的方式责令违法进行上述活动的单位或者个人在一定的期限内采取其他补救措施消除上述违法活动对防洪造成的影响,比如在不影响河道行洪并保证河道安全、河势稳定的前提下,采取修补被破坏的河道或者堤防等补救措施。此外,执法机关还可以根据不同情况,处5万元以下的罚款。 

  

  

 第五十七条 违反本法第十五条第二款、第二十三条规定,围海造地、围湖造地、围垦河道的,责令停止违法行为,恢复原状或者采取其他补救措施,可以处五万元以下的罚款;既不恢复原状也不采取其他补救措施的,代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法者承担。   

 【释义】本条是关于围海造地、围湖造地、围垦河道的责任的规定。 

  一、按照本法第十五条第二款的规定,在长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河入海河口围海造地,应当符合河口整治规划。按照本法第二十三条的规定,禁止围湖造地,已经围垦的,应当按照国家规定的防洪标准进行治理,有计划地退地还湖;禁止围垦河道,确需围垦的,应当进行科学论证,经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后,报省级以上人民政府批准。 我国的长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河几条大江大河的入海口地区地势平坦、自然资源丰富,都是人口密集、经济较发达的地区,也正是由于经济的发展,人口的增加,这些地区大量围海造地以满足生产和生活需要的现象越来越突出。但这种盲目地围海造地的行为却阻碍了这些大江大河的洪水汇入海洋,出现了危害河口的流路、束窄河道、影响河势、阻碍交通通畅等后果,从而为形成洪水灾害埋下了隐患。随着我国国民经济建设和城乡建设的发展,不仅上述入海河口地区出现了围海造地的情况,在河流、湖泊的周围也出现了十分严重的围垦河道、围湖造地的现象。这些围垦行为使一些河道过洪断面减小,湖区面积和蓄洪能力锐减,河湖防洪能力严重下降。同时这些围垦行为的目的是造地,进行生产建设,但却人为地占有了洪水的通道和调蓄的场所,加重了洪水对河湖造成的负担和洪灾损失,经济上是得不偿失的。实践证明河湖防洪能力的下降是近年来一些江河防洪形势紧张的重要原因。因此,本条规定对违反本法第十五条第二款、第二十三条规定,围海造地、围湖造地、围垦河道的行为规定了法律责任。 

   二、按照本条规定,行为人如果实施了下列行为之一的,就应当承担行政法律责任:1.违反本法第十五条第二款的规定,围海造地的;2.违反本法第二十三条第一款的规定,围湖造地的;3.违反本法第二十三条第二款的规定,围垦河道的。 

   三、按照本条规定,有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中,发现并经确认有围海造地、围湖造地、围垦河道的违法行为以后,应当首先责令违法进行上述活动的单位或者个人在一定的期限内停止围海造地、围湖造地、围垦河道的违法行为;同时应当责令这些单位或者个人退地还海、退地还湖、退地还河,恢复海岸、湖泊、河道原有的状况,或者责令采取其他补救措施进行补救,以避免因此给防洪和防潮带来的威胁。此外,还可以处5万元以下的罚款。    对于当事人在收到行政处罚通知书后既不恢复原状也不采取其他补救措施的,本条规定由作出处罚决定的机关代为恢复原状或者采取其他补救措施,但所需费用由违法者承担。这是因为,造地、围湖造地、围垦河道的活动本来就对防洪和防潮造成了一定的不利影响,埋下了隐患,必须予以坚决纠正,以确保防洪安全。因此,对那些既不恢复海岸、湖泊、河道的原状也不采取其他补救措施的,由有关水行政主管部门或者流域管理机构代为恢复原状或者采取其他补救措施,采取这些措施所需费用要由违法进行围海造地、围湖造地、围垦河道的单位或者个人承担。 

  

  

  第五十八条 违反本法第二十七条规定,未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限,在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的,责令停止违法行为,补办审查同意或者审查批准手续;工程设施建设严重影响防洪的,责令限期拆除,逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由建设单位承担;影响行洪但尚可采取补救措施的,责令限期采取补救措施,可以处一万元以上十万元以下的罚款。 

   【释义】本条是关于未经同意或者未按批准要求在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动应当承担的责任的规定。 

  一、按照本法第二十七条的规定,建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施,应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求,不得危害堤防安全,影响河势稳定、妨碍行洪畅通。进行上述工程建设需要办理以下批准手续:一是上述工程设施的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序在报请批准前,其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据上述防洪要求审查同意;二是上述工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内的土地,跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的,建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后,方可依法办理开工手续;安排施工时,应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。 

 二、河道是行洪的通道,必须保证河道的安全和畅通。在实践中,不经水行政主管部门审查同意或者批准进行河道内建设的现象相当严重,有时甚至出现旧障未除,新障又起的情况,给防洪工作造成很大的隐患,所以在河道、湖泊管理范围内建设,需要进行相应管理。只有有效地进行管理,才能避免出现本法第二十六条规定的建成后再进行处置的问题,而对建设单位来说,事先经过批准也避免了建设以后又因不符合要求而拆除重建造成的损失。因此,本条对违反本法第二十七条规定的行为规定了相应的法律责任。 

  三、按照本条的规定,行为人如果实施了下列行为之一的,须承担相应的法律责任:1.违反本法第二十七条第一款的规定,建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序在报请批准前,其中的工程建设方案未经有关水行政主管部门根据防洪要求审查同意的;2.违反本法第二十七条第二款的规定,未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限,在河道、湖泊管理范围内从事上述工程设施建设活动的。 

  四、按照本条的规定,有关水行政主管部门或者流域管理机构在进行水行政管理和监督检查过程中,发现并经确认有违反本法第二十七条的规定,未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限,在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动这些违法行为以后,首先应当责令有上述违法行为的单位或者个人在一定的期限内停止正在进行的违法建设,到有关水行政主管部门补办有关审查同意或者审查批准手续。同时,对工程设施建设严重影响防洪的,应当责令违法单位或者个人在一定的期限内拆除已经违法建设的工程;如果当事人超过期限仍不拆除的,由有关水行政主管部门强行拆除,拆除所需的费用由建设单位或个人承担。对于那些虽然影响行洪但尚可采取补救措施的,应当责令违法单位或者个人限期采取补救措施。 

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